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Artigo apresentado no IX Seminário Internacional de Políticas Culturais, que ocorreu entre 15 e 18 de maio de 2018 na Fundação Casa de Rui Barbosa, Rio de Janeiro, RJ


LEI ROUANET NO GOVERNO TEMER: 
DESREGULAMENTAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO INVESTIMENTO PÚBLICO EM CULTURA?


Alexandre Hees de Negreiros[i]
Gustavo Guenzburger[ii]


RESUMO: O presente trabalho discute pontos das recentes Instruções Normativas lançadas durante o governo Temer, com foco em possíveis impactos que elas podem causar na produção cultural e na análise das prestações de contas de projetos da Lei Rouanet. A hipótese trabalhada é a da vigência de uma política de desregulamentação que, sob o objetivo aparente de desburocratizar e tornar atraente a Rouanet, favorece grandes captadores e minimiza o problema do passivo de cerca de vinte mil de prestações de contas à espera de aprovação. Como metodologia, busca-se identificar tal política de desregulamentação no texto das INs, contextualizando-a frente a outros problemas históricos.

PALAVRAS-CHAVE:Lei Rouanet, legislação cultural, desregulamentação, incentivo fiscal.

Contexto recente da Rouanet 
A partir de 2016, a Lei Federal de Incentivo à Cultura, a Lei Rouanet (BRASIL, 1991), virou assunto de polícia, de política, e de ética - principalmente depois que a operação “Boca Livre” da Polícia Federal prendeu uma quadrilha que desviava recursos da cultura para crimes como lavagem de dinheiro e enriquecimento ilícito. Por causa da grande repercussão midiática destes casos em que foi burlada, a Lei Rouanet, que já era alvo de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) na Câmara dos Deputados[iii], passou a ocupar um lugar central em certo imaginário pós-impeachmentcomo símbolo de desperdício estatal do governo anterior. Com isso, abriu-se as portas para a criminalização pelo senso comum de toda e qualquer atividade cultural no País. Mesmo tendo em mente que aqueles crimes pontuais que provocaram o escândalo e turbinaram a CPI não representam o grosso dos projetos que utilizam os incentivos fiscais[iv], é preciso recuperar o histórico anterior de críticas a este mecanismo, se quisermos compreender a complexidade e a inevitabilidade de sua crise atual. As principais contradições apontadas por gestores e agentes culturais até 2016 são resumidas pelo próprio ex-Ministro Juca Ferreira. Remetem menos a brechas ao crime e mais ao caráter concentrador do mecanismo e à relação ambígua que estabelece entre o público e o privado: 
Sou bastante crítico à Lei Rouanet e formei minha opinião com base nos dados do IBGE e do IPEA. A lei criou uma ilusão de que haveria uma parceria público-privada financiando a cultura. Não é verdade. O ministério tem em torno de 300 funcionários para analisar projetos (que disputam o direito de captar recursos junto a empresas que pretendam investir em cultura via renúncia fiscal). Há uma quantidade astronômica de propostas todos os anos, e muitas recebem aval para captar o benefício. Só que apenas 20% conseguem, e isso fica concentrado em dois estados. Oitenta por cento do total renunciado vai para (os estados de) Rio e São Paulo. Sessenta por cento, para duas cidades (as capitais), e são sempre os mesmos (proponentes) que recebem: os que dão retorno de imagem às empresas. Não é culpa da empresa. Se criamos um mecanismo para isso, ele pode ser usado. Mas não é parceria público-privada. É outra coisa. [...] Esse dinheiro corresponde a 80% do que o governo federal tem para financiar atividades culturais no Brasil. Levando em consideração o que eu falei, me diga: é possível desenvolver política pública assim? [...] é a privatização de recursos públicos para construir imagens de empresas, algumas delas altamente lucrativas. (FERREIRA, 2015)
Este viés crítico fez com que, a partir de 2006, os Ministérios do PT apostassem todas as suas fichas no projeto de uma nova legislação cultural, que propunha um novo Programa Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura – o Procultura. Apesar dos anos de debates e elaboração, o projeto de Lei nº 6.722, que começou a tramitar no congresso em 2010, nunca chegou ao Plenário, por conta de diversos motivos políticos e de interesses corporativos que não cabem nesse trabalho. Se até 2016 o governo lutou em vão por uma nova Lei, fez um esforço bem menor no que diz respeito a melhorias na regulamentação e no funcionamento da Lei como ela era até então, decerto convencido da ineficácia de tais alterações. De 2002 a 2016, os melhoramentos se resumiram ao aprimoramento e informatização do cadastramento de projetos e no desenvolvimento do sistema Salicweb[v]. Pouca ou nenhuma normatização se produziu no sentido de minimizar problemas como a concentração regional ou o favorecimento aos grandes produtores.[vi]
Esse número reduzido de modificações na regulamentação da Rouanet nas últimas duas décadas contrasta com a recente enxurrada de Instruções Normativas (INs) lançadas desde o início do Governo Temer, em alegado esforço de renovação e modernização da Lei. Mas como veremos adiante, a análise mais acurada dessas normas mostra que seus objetivos variaram de um Ministro para o outro, no período pós-impeachment. Em um primeiro momento, era preciso dar uma resposta ao clamor moralizante da sociedade escandalizada com os desvios na cultura, que eram alardeados pela mídia como forma de legitimar a sua mobilização em prol da troca de governo. Os escândalos da Rouanet eram assim amplificados pelo clima primeiro da Operação Lava-Jato e depois dos grampos palacianos da era Temer. Ao mesmo tempo, em plena crise orçamentária instalada pelo esforço de reversão do Estado aos primados neoliberais, a lei de incentivo fiscal apareceu para o Ministério Roberto Freire como única fonte “blindada” aos cortes de recursos para a cultura. Daí a tentativa disciplinadora e organizadora da IN nº11/2016, que de certa forma permaneceu nas INs nº 1 e 2/2017.
Já o Ministério Sérgio Sá Leitão, ao também abraçar a causa da Lei Rouanet e de sua modernização, parece estar menos preocupado com as questões éticas ou com as suas contradições, como a da concentração de recursos. Pelo contrário, veremos que muitas das normas contidas na IN nº 5/2017 trabalham no sentido de desregulamentar o incentivo fiscal à cultura e facilitar a vida dos grandes captadores e produtores. 
Não é à toa que o lançamento em 30 de novembro passado da IN nº4/2017, substituída integralmente pela nº 5 menos de um mês depois, aconteceu justamente para uma plateia de integrantes do Fórum Brasileiro de Direitos Culturais. O FBDC agrega institutos, captadores, produtores e empresas patrocinadoras constantes nas listas dos que mais movimentam recursos via Lei Rouanet[vii]. A leitura atenta da reportagem de O Globo sobre este evento revela o quanto a modernização da Rouanet feita pelo atual Ministro avança na acomodação de um discurso neoliberal ao clientelismo da preferência pelos grandes. A prioridade, declaradamente, passou a ser aumentar a captação, mesmo que seja facilitando para quem já capta muito. A vontade de agradar o topo da cadeia e o viés ideológico que justifica essa estratégia está explícita na fala do ministro Leitão: “Tem uma (regra) que me deixa absolutamente indignado, que é a determinação de limitação à receita de empreendimentos culturais. Isso é uma regra de país comunista, gente.” (PRADO, 2017)
As novas regras foram apresentadas com o argumento da “desburocratização” e da “simplificação”, para serem aplaudidas por representantes justamente daquilo que o especialista em imagem corporativa e projetos culturais Yacov Sarcovas chama de “cadeia de intermediação”. Sarkovas, talvez o mais balizado e ferrenho crítico da legislação de incentivos fiscais à cultura no Brasil, considera que este sistema exige “uma série de captadores, gente especializada em formulação de projetos e corretagem, o que dá margem a processos de corrupção.” (SARKOVAS, 2006)
Veremos adiante, na análise das novas INs, que a tal margem de corrupção está certamente ignorada ou subestimada pela atual política que busca o aumento da captação a qualquer custo. No entanto, este risco já poderia ser inferido no agravamento de um problema histórico no gerenciamento da Lei Rouanet: pouco a pouco agigantava-se a fila de projetos aguardando a análise de suas prestações de contas ou o julgamento de recursos contra a sua reprovação[viii], e o Ministério mostrava-se progressivamente incapaz de, seguindo os parâmetros e princípios necessários aos processos administrativos da Administração Pública Federal, reduzi-la com o seu próprio esforço.
A falta de estrutura e a consequente incapacidade operacional para efetuar a análise dos relatórios dos cerca de 3,5 mil projetos que conseguem captação anualmente é um problema que se acumulou e se agravou durante os 26 anos de vigência da Lei. Produto de uma histórica posição de inferioridade relativa dentre as funções do Estado, a carência estrutural do Ministério da Cultura tem origens que não cabe aqui debater, mas que lhe impõem o 3º menor orçamento (com apenas 0,04% das despesas efetivadas em 2015 e 2016), os servidores de menor remuneração da Esplanada[ix], causando enormes taxas de evasão[x], e uma vulnerabilidade que já o condenou à extinção temporária em dois episódios, sendo o último no atual governo[xi]. Neste período, o aumento gradual no número de projetos incentivados superou em muito o aumento de investimento na força de trabalho necessária para seu acompanhamento e fiscalização. O ex-secretário de Fomento e Incentivo à Cultura Henilton Menezes dá notícia de que em 2014, por exemplo, dos 3.311 projetos com captação, 1.718 apresentaram prestação de contas, das quais apenas 438 tiveram análises concluídas pelo Ministério. Destas, 282 foram aprovadas e 156 reprovadas pelos técnicos do Ministério. (MENEZES, 2016)
O TCU e a prestação de contas da Rouanet
A questão do passivo de análises de prestações de conta tem sido alvo de algumas tentativas de solução que não prosperaram. A IN nº 1 do MinC, de 5/10/2010, propôs um sistema de análises por amostragem (§ 2º do art. 74) que foi considerado inadequado e revogado pela IN nº3, de 30/12 do mesmo ano. Em 2011, a partir da divulgação do relatório de uma auditoria que o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou no mecanismo de renúncia fiscal da área cultural (BRASIL, TCU, 2011)[xii],esse problema saiu do âmbito interno do MinC para virar uma questão jurídica para todo o Governo, vazando também através dos jornais para o grande público. Alguns dos resultados desta ação do TCU foram um plano de ação conjunto e a publicação da Portaria Interministerial MP/MinC nº 192, de 10/05/2012, que autorizava o Ministério da Cultura a selecionar e contratar temporariamente 114 profissionais para uma força-tarefa com o objetivo de eliminar o passivo. No entanto, um estudo preliminar por parte desses profissionais contratados chegou à conclusão de que, pelas regras em vigor, cerca de 90% dos projetos teriam prestação de contas reprovadas. (MENEZES, 2016)
No afã de zerar a pilha de projetos antigos, a Portaria nº 86 de 26 de agosto de 2014 estabeleceu procedimentos “simplificados” para a análise das prestações de conta apresentadas até 2011. Mas ao final da ação da força-tarefa, a pilha voltou a crescer e as análises continuaram à espera de melhorias tecnológicas, materiais e de pessoal. O Relatório Sistêmico de Fiscalização da Função Cultura do TCU (2014) já dava conta de que, embora algumas das exigências de 2011 tivessem sido integralmente cumpridas, a informatização que possibilitaria o acompanhamento on-line e transparente da execução financeira dos projetos estava por ser concluída, como permanece até hoje.
Uma última e malograda tentativa de eliminar o passivo de análises ainda seria tentada no segundo Ministério Juca Ferreira. Em 5 de maio de 2016, portanto às vésperas da votação no senado que tiraria Dilma Rousseff da Presidência, a Portaria MinC 58 expandiu a ideia dos procedimentos simplificados de análise também para projetos posteriores a 2011, e acrescentou um dispositivo mais ousado: a partir de então, projetos com captação de até 600 mil reais poderiam ser dispensados de análise financeira, caso a análise de objeto comprovasse que o mesmo havia sido cumprido. Pouco mais de um mês depois de extinto e recriado o Ministério, o Ministro Marcelo Calero fez uma consulta ao TCU quanto à validade constitucional desta inovação no processo de análises que, se legitimada, excluiria cerca de 89% dos projetos da necessidade de análise de execução financeira. Por óbvio, o TCU rejeitou o expediente, argumentando que “a mera execução física do objeto ou de parte dele, por si só, não tem o condão de comprovar o adequado emprego dos recursos federais envolvidos.” (BRASIL, TCU, 2016b)[xiii]
Apesar de esta decisão do TCU caracterizar claramente os incentivos fiscais como verba pública, e por isso sujeitar os processos de análise dos projetos sob este estímulo às regras da administração pública, veremos a seguir como as mais recentes INs do atual Ministério buscaram desvincular uma coisa da outra. A questão-problema das pilhas de prestações de contas continuava a evidenciar, portanto, uma ambiguidade intrínseca – e perigosa – ao sistema de mecenato da Lei Rouanet: a da utilização de critérios privados para o gerenciamento de verbas públicas.
É por tudo isso que, a partir de agora, o presente trabalho busca analisar alguns pontos das últimas INs lançadas durante o governo Temer, com foco em possíveis impactos que elas podem causar na análise das prestações de contas de projetos da Lei Rouanet. A hipótese trabalhada aqui é a da vigência de uma política neoliberal de desregulamentação da Rouanet que, ao seguir o discurso de “desestatização” e “desburocratização”, em tese modernizando e dinamizando o sistema, tenta de fato, e entre outras coisas, minimizar o problema do passivo de milhares de prestações de contas que aguardam durante anos pela análise do Ministério, a rigor “fechando os olhos” para usos inadequados às regras vigentes para a gestão da verba pública. Uma vez que não houve como oferecer músculos à estrutura disponível para as análises, tampouco convencer o TCU de que um limite mínimo ou um sistema por amostragem seria aplicável, tenta-se, desta vez, desclassificar os processos de análise dos projetos e de sua execução de sua qualidade ôntica de beneficiários de verbas orçamentárias públicas.
As Instruções Normativas de Temer
O complexo processo de submissão e análise de propostas de projetos culturais, de sua execução e, notadamente, da avaliação de sua efetividade, teve aprimorados os seus parâmetros constitucionais com a Emenda de nº 71, de 2012, que acrescentou o art. 216-A para instituir o Sistema Nacional de Cultura, e legais, a partir da Lei nº 12.343, que instituiu o Plano Nacional de Cultura e o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais, resultado da política inclusiva do governo anterior. 
Já sob a vigência do Decreto 5.761 de 2006[xiv], surgem diversas INs[xv]para esmiuçar os procedimentos previstos pelo regramento superior. Em março de 2017, a IN nº1, buscou criar um novo marco normativo, e foi ligeiramente modificada pela IN nº 2, de junho, e restou totalmente substituída pela IN nº 4, de 30/11/2017, já sob o comando do atual ministro Sérgio Sá Leitão que, dias depois, novamente a substituiu pela IN de nº 5, de 26/12/2017. Regra geral, é o estudo das mudanças trazidas por estes dois últimos documentos – a IN nº4, grosso modomantidas pela IN nº5 – frente ao que dispunha a IN nº1, de 2017, que dá suporte a este breve esforço. Nos últimos dias do ano, nos debruçamos sobre as novas INs para identificar os pontos que afastariam o sistema dos princípios do processo administrativo público federal, assim como da responsabilidade pelo estímulo à criação artística que vise transformações, novos significados ou a manutenção de tradições culturais enraizadas, sintetizadas, consagradas e vividas através de incontáveis formas de arte, enviesando-as sob um pretensamente hegemônico estímulo ao desenvolvimento econômico.
Supressão de Princípios da Administração Pública
Prenúncio de outras preocupações, tivemos no §1º do art. 1º a nova – e menor – relação de princípios aos quais se pretendeu submetida a IN nº5 (doravante, a nova IN), substituindo os da Lei 9.784, de 1999, por um rol limitado a cinco: da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e transparência, o que só se justificaria pela intenção de afastar os da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da ampla defesa, da proporcionalidade, do contraditório, da segurança jurídica e do interesse público. Tal substituição, obviamente fora do rol de vantagens do Portal da Lei Rouanet[xvi], desafia os princípios da legalidade e da hierarquia das normas, e inevitavelmente nos leva a procurar razões pelas quais os procedimentos por ela regulados, executados por servidores com verbas públicas, em prol dos Administrados e para os fins da Administração, teriam deixado de equivaler a processos administrativos, e em paralelo, as razões pelas quais desinteressaria a aplicação dos princípios preteridos. 
Norma original, na IN nº 1/2017, REVOGADA: Art. 2º  Os procedimentos regulados nesta Instrução Normativa devem observar os princípios e atender às finalidades da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e da Lei nº 8.313, de 1991.
Norma remetida, em vigor: Lei 9.684/99 - Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Norma alterada, EM VIGOR NA IN nº 5: Art. 1º, §1º Reger-se-á pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e transparência, estando os proponentes dos projetos sujeitos à Constituição Federal e às demais leis brasileiras.
Desestímulo aos princípios da transparência e do interesse público
Depois, identificamos a revogação do §4º do art. 2º da IN nº 1 pela ausência de regra que a substituísse na busca por semelhante objetivo, do mesmo modo ignorada na relação de vantagens da nova normativa. No texto desprezado, podíamos ler que:
IN nº 1 / 2017, Art. 2º, §4º -  Após o envio da proposta, tornam-se públicas as informações dos projetos quanto à composição da planilha orçamentária, objeto e objetivos, ficha técnica, definição de produtos, logística, Plano de Distribuição e demais elementos do escopo.
A norma que determinava a exposição de imediato do administrador para submetê-lo ao inescapável controle dos fiscais de contas, era por outro lado vital para negociações diáfanas quanto às remunerações e, depois, ao acompanhamento da execução pela própria equipe, criando força virtuosa de controle interno. Afinal, o princípio da eficiência deve ser também um determinante da aprovação da proposta cultural: pela formulação, por pareceres exaurientes, pela justa avaliação do mérito e pela concessão do patrocínio. Afinal, não traz eficiência nem deve ser objetivo do gestor capturar diferenças sobre custos através da flexibilidade intrínseca à subjetividade do setor, alterando, depois de aprovado o projeto, valores de atividades criativas – em especial as ligadas às “atividade fim” – em torno das quais os projetos se estruturam. A colaboração própria da propositura com aquelas não pode se confundir, ainda que complexo o projeto, e será inadequada nela qualquer pretensão de superioridade que suplante a do criador, em especial se os recursos são de um aporte público e não próprios, quando lhes justificaria o prêmio adicional do lucro.

Descuidado com a verba pública entregue a proponente iniciante
A demonstração de experiência prévia é determinante para a entrega em confiança de bens ou serviços a desconhecidos caso, no futuro, haja a pretensão de vê-los restituídos, sob qualquer forma ou espécie. Cuidados variam na medida do montante e da sensibilidade do que se entrega, frequentemente aferida pelo condomínio de proprietários, como são as verbas públicas. Por outro lado, é preocupação do MinC fomentar a produção, difusão e circulação de bens culturais (BRASIL, 1988, Art. 216-A, §1º, III), assim como conduzir a formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura em suas múltiplas dimensões (BRASIL, 1988, Art. 215, §3º, III). 
A nova IN suprimiu o detalhamento da demonstração de experiência; o limite máximo para iniciantes; a necessidade de que a experiência demonstrada fosse especificamente na área da proposta; e a exigência de uma demonstração de capacidade técnica. Se a primeira mudança soa positiva, pela flexibilidade em demonstrar tarimba, a entrega de recursos públicos a proponentes inexperientes torna-se temerária quando perde as balizas, quando dilata o conceito de “experiência” validando-a em qualquer área, e quando faz prescindir a demonstração de capacidade técnica. Abre-se brecha preocupante ao restringir o controle à prestação de contas, pois não se evitará a ausência temporária dos montantes que assim se arriscam. Não obstante, a verba disponível é limitada e inferior ao desejo do legislador constituinte derivado, que vê descumprida a “ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura” prevista no Art. 216-A, §1º, XII da Constituição (BRASIL, 1988). Além da acomodação de produtores ineptos, o setor deverá agora também precaver-se dos aventureiros, sem falar nos oportunistas, que não terão sequer um obstáculo que modere a sua ganância.
Combinação perniciosa dos reajustes nos percentuais máximos de remuneração
Neste aspecto, ignora-se o quadro crônico e axiomático descrito acima pelo ex-Ministro Juca Ferreira. A concentração de renda e riqueza na seara cultural aprofunda e fixa os já enormes problemas tão bem expostos por Stiglitz (2012), Piketty (2014), em especial aplicados ao Brasil, um dos 10 piores – entre 158 – índices de GINI do planeta[xvii]. Entre eles, a criação de falhas de mercado (ausência de produtos ou serviços), pelo baixo volume de crédito privado sob altas taxas de juros, em mercado de alta rentabilidade que contrate poucos fornecedores ultra especializados, além da elevação desmedida do volume de poupança privada, por remunerações exageradas, com baixo incentivo ao investimento privado pela elevada oferta de recursos públicos aos poucos capazes de romper a dependência do aporte estatal. No caso da cultura, essa concentração de recursos se reverte em redução na oferta e de diversidade de estilos e linguagens, dada a penetração dos valores e padrões massificados, como os que nos impõem as corporações transnacionais, cujo enfrentamento sequer podemos afirmar que seja o propósito da medida.
 Assim, a sextuplicação do montante máximo por projeto, de 10 (dez) milhões de reais para 60 (sessenta) pelo art. 4º, I, “c” da nova IN cria incentivos a oportunistas, especialmente com o “reforço” da já observada redução no controle na habilitação e aprovação. Não será demais lembrar da CPI da Lei Rouanet (CÂMARA, 2017) que investigou usos distorcidos já aviltantes sob o menor patamar da IN revogada. No requerimento de sua instalação, cita-se o Ministro Augusto S. Cavalcanti do TCU frente ao aporte de 6,7 milhões ao festival Rock in Riode 2011:
... em uma área como a Cultura, na qual os recursos disponíveis são mais escassos, o apoio a um festival lucrativo como o Rock in Rioindica uma inversão de prioridades, com um possível desvirtuamento do sentido da leide incentivo à cultura [grifo nosso]. (BRASIL, TCU, 2016b)

Ao mesmo tempo, os valores máximos de custo per capitase transformaram em valores nominais no art. 4º, II e no art. 20, I “d” e “e” da nova IN, e não mais em correspondência ao Vale Cultura, aparentemente confundindo, e assim reduzindo as virtudes deste instituto a um mero reflexo de sua identidade com programas conduzidos por adversários políticos, inibindo o potencial de disseminação dos produtos culturais a um grande número de consumidores. Ainda, o propósito de democratizar o acesso a bens culturais, insculpido no art. 215, §3º, IV da Constituição, resta prejudicado ao se autorizar a comercialização de ingressos e produtos a custos de distribuição unitário maiores que 50% de um salário mínimo. Não se trata de inibir a prosperidade, mas de alinhá-la ao propósito público subjacente à verba de que se vale para prosperar.
Também, o reajuste para maior do montante máximo capaz de remunerar a função do captador, no art. 8º, caput e §1º da nova IN, em sentido contrário de leis análogas como a do Estado do Rio de Janeiro[xviii], mostra-se perversamente alinhado a tese que insiste na sobrevalorização da atividade gerencial, com efeitos que contribuem com o desequilíbrio alocativo de consequências negativas até para os beneficiários diretos. Na cultura, isto se traduz em desincentivo à extensão de temporadas, à estabilidade de elencos, e a setores que deixam de receber recursos pelo exagero na remuneração de uma única função, viabilizando uma espécie de “estatização da lógica de mercado”, que assume como tácitas as comissões a quem “traz negócios”, extrapolando um conceito corporativo pós-moderno que pretende transformar todos em vendedores. Há ainda obstáculos lógicos ao excesso, pois o custo de prospecção hoje repousa em ampla infraestrutura de comunicação, em essência derivada de investimento público, sob tecnologia disseminada e barata, quiçá gratuita. Os novos tetos, que a nova IN deslocou para R$ 150.000,00 (RJ e SP), R$ 168.750,00 (SUL, MG e ES) e 177.500,00 (NO, NE, CO) são maiores do que o financiamento de montagens teatrais inteiras, ou produções literárias ou audiovisuais de pequeno porte. Ainda, deixam de fazer sentido quando o projeto é continuado, renovando-se a cada ano ao custo de alguns telefonemas. Incompreensível não vê-la comparada aos superfaturamentos. A crença de que “só nesta proporção se incentivará o desempenho satisfatório” se esvai nos dados que mostram projetos sem captação como sendo a maioria, e não há notícias de “garantias de captação”. Com frequência, é do captador a maior remuneração individual, superior a protagonistas ou autores.
A remuneração ao proponente, que o art. 11 da nova norma fez saltar de 20% para 50%, sob o frágil argumento de que atuações em família são comuns no ramo cultural, parece suplantar o interesse público criando regra geral desproporcional. Virgílio Silva (2002) nos ensina a identificarmos uma regra razoável, e a IN em questão falha nos três itens do seu “teste”. Primeiro, não demonstra que os custos do proponente são insuficientes à sua fatia, ou que tal insuficiência é a regra geral. Depois, deveria ter considerado, dentre outras, as razões pelas quais foi criado o CulturaPrev[xix]ou a Casa dos Artistas, e vincular o proponente ao absoluto rigor na contratação de artistas, respeitando o art. 966 do Código Civil e as Portarias do MTE nº 3347/86 e nº 158/2015, que criam os instrumentos da nota contratual. Por fim, a regra aponta o oposto do que se infere que faria especialistas como Henilton Menezes, ex-Secretário de Fomento e Incentivo à Cultura do MinC entre 2010-3, à pg. 89 do Relatório Final da CPI da Lei Rouanet (2017), quando exulta rigor aos limites aos proponentes, embora argumente noutro propósito. Já nos quatro itens do “teste da proporcionalidade”, o primeiro nos indica ausência de motivo aparente que justifique a legitimidade de tão desigual remuneração. No 2º item, da adequação (razoabilidade), já constatamos acima. No 3º a medida também falha, pois há alternativas que projetem resultados análogos menos onerosos, cujo objeto de escrutínio não é este documento. No 4º, mostra-se também desastrosa, ao não apaziguar divergências entre os interesses de proponentes, classe artística e público. Ao contrário, o quadro que aprofundou já motivou denúncias de artistas contra notórios proponentes dos projetos em que atuaram, como a que resultou nas ações civil e penal movidas pelo Ministério Público Federal na 3ª Vara Federal e na 3ª Vara Federal Criminal da Justiça Federal do RJ[xx]. Se o argumento para o aumento da fatia do proponente é o da produção cultural familiar, então a regra percentual deveria estar submetida a limites sob valores nominais, que evitariam o disparate de uma mesma empresa cultural de dois sócios poder receber 50% da verba pública de projetos cuja captação regularmente alcança os milhões de reais. Lembrando ainda que a nova IN amplia para 30% do custo o limite a ser destinado à divulgação – ignorando que o agenciamento de publicidade, amiúde feito pelo próprio proponente, lhe designa outros 6% do total – somando-os aos 15% permitidos à administração, entregar 50% ao proponente, que não necessariamente é artista, implica dispor de apenas 5% à atividade fim, que cabe à autoria, interpretações, equipe técnica, ao esforço de criação. À arte. 
Outras questões
Primeiro, não há cabimento em confundir o fomento com intermediação financeira, o que parece ocorrer com a eliminação da regra do art. 33, I da IN nº 1, que impedia que as receitas superassem os recursos públicos alocados, pelo desvirtuamento do papel do MinC mas, sobretudo, pela incompetência deste nesse outro sistema, o financeiro. Pelo mesmo motivo, deixa saudade o impedimento de que produtos secundários tenham custos superiores ao principal, suprimido na regra do inciso III do art. 33 da IN afastada. Ainda, as permissões trazidas pelo art. 44 da nova IN (“o que não é vantagem indevida”) parecem não compreender que verbas do incentivo não se confundem com verbas de marketing e, dentre outros problemas, violam a concorrência criando ao patrocinador posição mais favorável no mercado. 
De difícil compreensão, por requerer ausência do mais básico sentido de coletividade ou compaixão por quem a estimula ou determina, foi a subtração das normas voltadas ao atendimento dos portadores de necessidades especiais (art. 46-52 da IN nº 1, de 2007), que implementavam medidas de acessibilidade. Por outro lado, surpreende a subtração da vedação expressa a cultos religiosos, que decerto causará problemas (ou “oportunidades”), assim como a da aplicação do imprescindível princípio da não concentração (no art. 91, caput, ab fine,da IN nº 1/2017), uma obrigação constitucional.
Por fim, o direito ao recurso foi suprimido em inúmeros dispositivos da nova IN, o que viola frontalmente ao menos dois direitos fundamentais da Carta Constitucional nacional: os incisos LV e XXXIV do seu art. 5º, que dizem: 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
Efeitos nas prestações de contas
Além de facilitar a já citada concentração de recursos nas mãos de poucos proponentes, o atual deslocamento de parâmetros sob o pretexto da atração ao capital abre um túnel no sistema de prestações de contas, inafastável do trato com a coisa pública, sob o qual escorrerão recursos escassos por natureza. Para compreender isso basta procurarmos a conexão entre os parâmetros trazidos pela nova IN aos novos patamares de adequação àqueles projetos que, já realizados, ou foram incapazes de atender aos requisitos vigentes à época de sua prestação de contas, ou ainda não foram avaliados. Os parâmetros deslocados atendem às duas hipóteses e ainda passam o atestado de ineficácia do sistema de prestação de contas. O severo tratamento dispensado ao MinC pelo TCU, relacionado ao passivo de produtores declarados inadimplentes porém incapazes de ressarcir os cofres pelas regras vigentes até a nova IN, parece ter estimulado ainda a criação das “medidas compensatórias” (em especial, as do Art. 54, §2º) que representarão saídas legais ao descumprimento das obrigações restantes impostas pelas regras, e que substituíram as sanções antes previstas para o leque de impropriedades gerenciais com recursos públicos. 
A ausência de critérios claros e proporcionais, associada a uma inédita autonomia do poder decisório auxiliam ainda o MinC a aprovar outras medidas alternativas que compensem sanções contra descumprimento de medidas de acessibilidade, do plano de distribuição ou de democratização do acesso. O incentivo ao descumprimento é amplo. Uma avaliação minuciosa poderia mensurar o quanto o erário deixará de ter restituído em nome dessa eficiência “à fórceps”, trazida pela aproximação dos projetos culturais a critérios pouco ligados aos padrões da administração pública. Em paralelo, a tão comum reprovação, em função do proponente não justificar despesas, ganha, no aumento exagerado do percentual a ele alocável, uma margem que representa salvo conduto que, esperamos sob interesse público, não seja casuístico. Se produtores demais mostram-se incapazes de se adequar a parâmetros públicos, por outro lado poderia haver um cenário para fomentar novas gerações menos ávidas e mais preocupados com o espírito inarredável ao projeto cultural: o de valorizar o artista e sua arte; garantir a sua adequada contratação, sem “atalhos” que lhes privem do apoio previdenciário; o rigor no respeito aos valores aprovados no projeto; o profundo respeito aos direitos autorais; além da consciência de que, ao contrário do que mostra pensar o atual ministro, o papel do fomento à cultura não é nem pode ser minimamente semelhante ao dos bancos de desenvolvimento, mas tão somente o da viabilização da função cultural do Estado.
Conclusão
Ao seguir pressupostos neoliberais de “desburocratização” e “desestatização” para “simplificar” o uso da Lei Rouanet, os sucessivos ministros do Governo Temer vêm ignorando o histórico de críticas a este mecanismo de apoio cultural. Apesar da parcela do discurso que acena – às avessas – para a justificação da saga cultural pressionada por critérios exclusivamente econômicos, que o ilude com as artimanhas financeiras encravadas em sua máscara de previsibilidade, importante seria uma compreensão ampla do corolário do enriquecimento virtuoso, pela sedimentação de crenças e valores que, de tão sólidos, grassem únicos não pela ingerência fugaz de agentes patrocinadores, mas por síntese multifacetada, imprevisível e incontrolável, que o seu real papel como incentivador permitirá, e que tende a retornos consistentes e sustentáveis por longo prazo. O critério negocial pode ser bem-vindo, mas não deve ser o único, muito menos cego, sob pena de captura de produtores que, de tão grandes, desvirtuem o sistema, inviabilizando-o, assim como não pode custar o relaxamento de critérios do controle público, quando todos perdem.
A remuneração do criador, sensor das oportunidades discursivas às quais as mercadológicas se curvam, resta esquecida sob uma distribuição do custo total que parece reduzir sua criação à mera organização de fatores de produção. Prioriza-se a estrutura sobre a qual se opera em desmedida coleção de riquezas que, via de regra, parece querer ampliar o brilho do espetáculo por toneladas de holofotes e rendas, com assessores do assistente do auxiliar que encobrem a essência sensível do artífice. E tão pouco é reservado para o seu mínimo, e pouco se projeta para o seu futuro: até na arte, será a máquina o que se quer fazer prevalecer?
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[i]Mestre em musicologia, bacharel em Ciências Sociais pela UFRJ e graduando em Direito pela UFF. Professor do SENAC. Parecerista da Lei Rouanet. Membro da CAP da Secretaria de Cultura do Estado do Rio de Janeiro e do Grupo Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva de Direitos Autorais (GPAGC, MinC). Árbitro e Mediador em Direitos Autorais. Ex-professor da UFRJ, da UFF e do CBM.
[ii]Pesquisador e professor colaborador no Programa de Pós-Graduação em Artes Cênicas da UNIRIO, com bolsa Pós-Doutorado Nota 10 da FAPERJ. Em 2014, estudou as políticas culturais francesas em estágio-sanduíche na Universidade Sorbonne Nouvelle (Paris III) como parte de sua pesquisa de doutorado na UERJ, sobre as relações entre a estética e a socioeconomia do teatro carioca. Artista e ativista atuante em movimentos como Reage, Artista!, MATER e Movimentos pela Cultura.
[iii]https://goo.gl/kYtD8T. Acesso em 16/02/2018.
[iv]A família Bellini, por exemplo, não é uma produtora cultural típica, mas uma quadrilha formada justamente para enriquecer nas brechas deixadas pela lei e pela fraca fiscalização de seu uso. Foi desbaratada em junho de 2016 pela operação “Boca Livre”, da Polícia Federal. Ver: https://goo.gl/ybuFxH
[v]Salicweb (Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura, via Web) “é um sistema unificado, utilizado para apresentação de propostas e acompanhamento de projetos culturais. Todas as fases de tramitação, da admissibilidade à prestação de contas, estão registradas e automatizadas no sistema.”
[vi]Ver diversas normatizações em:https://goo.gl/wn63n9. Acesso em 15/02/2018. 
[vii]Ver < http://www.fbdc.com.br/quem-somos/>. Acesso em 15/02/2018. Depois comparar com: <http://sistemas.cultura.gov.br/comparar/salicnet/salicnet.php>. Acesso em 15/02/2018.
[viii]Segundo a mesma reportagem (PRADO, 2017), essa fila chega hoje a cerca de vinte mil projetos.
[ix]https://goo.gl/VFJANCAcesso em 16/02/2018
[x]https://goo.gl/WSS5o3Acesso em 16/02/2018
[xiii]Disponível em: https://goo.gl/6rGgyA. Acesso em 16/02/2018.
[xiv]Em substituição aos Decretos nº 455, de 26 de fevereiro de 1992, nº 1.234, de 31 de agosto de 1994, nº 1.442, de 4 de abril de 1995, e nº 1.494, de 17 de Maio de 1995.
[xv]Em 2010, a IN nº1, de 05/10, alterada pela de nº 3, de 30 de dezembro do mesmo ano, dá os primeiros passos e é substituída pela IN nº 1 de 09/02/2012, alterada duas vezes pelas INs nº 2 e 3, respectivamente em 26/04 e em 31/10 do mesmo ano. Em seguida, surge a mais longeva IN nº1 de 24 de junho de 2013, assinada pela Ministra Marta Suplicy, que revogou para substituir a IN nº1 de 09/02/2012. Esta IN recebeu uma pequena alteração pela IN nº1 de 15/04/2014, outra pela IN nº3 de 29/12/2014, uma terceira pela IN nº2, de 11/05/2015, e por fim a quarta e última alteração pela IN nº 11, de 29/09/2016, de cunho essencialmente processual, já sob o atual governo Temer, antes de ser totalmente revogada pela IN nº1 de 20/03/2017, sob o Ministro Roberto Freire.
[xvi]http://rouanet.cultura.gov.br. Acesso em 16/02/2018
[xvii]Ocupando a 10ª pior posição num conjunto de 158 países, segundo estimativa do Banco Mundial disponível em https://www.indexmundi.com/facts/indicators/SI.POV.GINI/rankings. Acesso em 16/02/2018.
[xviii]“6.2.5, X - serviço de captação de recursos, limitado a 5% (cinco por cento) do valor total do projeto e a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)” (RIO DE JANEIRO, 2017), uma já belíssima remuneração. http://www.cultura.rj.gov.br/leidoincentivo/edital_2017.php. Acesso em 16/02/2018.
[xx]Respectivamente, autos nº 0163825-58.2017.4.02.5101 e 0165725-76.2017.4.02.5101

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